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2013年10月24日 (木)

伊豆大島「なぜ大雨特別警報が出なかったんだ!」の声に違和感

伊豆大島の災害に際して,「なぜ大雨特別警報が出なかったんだ」という声が強いけど,これには強い違和感を覚えます.

定義上、大雨特別警報は「広い範囲で数十年に一度程度発生する大雨」が発生あるいは発生が予想される場合に発表される情報といえます.気象庁による細かな定義を挙げると、①48時間降水量及び土壌雨量指数において、50年に一度の値以上となった5km格子が、共に府県程度の広がりの範囲内で50格子以上出現,または,②3時間降水量及び土壌雨量指数において、50年に一度の値以上となった5km格子が、共に府県程度の広がりの範囲内で10格子以上出現、となります.また,気象庁公表資料では明示してありませんが,大雨特別警報を判定する対象格子は陸上のみで,海上の格子は含まれないことになっているようです.

今回の伊豆大島豪雨では,そもそも豪雨域が狭く,さらに離島部であるために陸上のメッシュが少ないことから,結果的に大雨特別警報の発表対象の現象とはならなかった,という状況のようです.

大雨特別警報は,広い範囲での豪雨が対象,という説明は気象庁が特別警報を説明する資料にはたいてい出ていて,私自身が作って資料にも明記していました.もっとも,このことをことさらに強調して説明をしていたわけではないですから,「数十年に一度」の部分は印象に残っても,「広い範囲」が抜け落ちてしまったことはありそうです.

大雨特別警報は,その定義から考えて,離島部では出にくいということは、気象庁公開の資料でもこれまでほぼ全く説明されてきませんでしたし、私自身もしてきませんでした.このことについては,私も不明であったと言うしかありません.

今回のことを「教訓」に,大雨特別警報についての「見直し」を,と叫ぶ声がかなり強いと感じます.しかし,私は「見直し」についてはあまり賛同できません.

まず,「狭い範囲の豪雨でも特別警報を出せるように」という方向は全く賛成できません.この方向に改変すれば,明らかに大雨特別警報の発表頻度を増やすことになります.大雨特別警報が出すぎではないか,という見方だってできそうなところに,さらに発表頻度を増やすような改変は変だと思います.

そもそも,特別警報だけが防災気象情報ではありません.特別警報が出る前の段階で様々な対応を取ることが基本であり,特別警報は「最後の背中押し情報」です.背中を押されなかったから対応できなかった,という考え方は,特別警報以外の防災気象情報を軽視している見方とも言え,それでは困る,ということを特別警報の解説を行う過程でも強く言ってきたところです.

また,大雨特別警報はまだ始まったばかりの制度です.いったん作った制度(定義)は,たまたま目立った特定の一事例に引っ張られてころころと変えていくべきものではないと思います.

ここ10年ほど,ちょっと目立つ災害があるたびに「改善」ということで防災気象情報に手が入れられてきた経緯があります.土砂災害警戒情報とか,洪水予報の呼称変更などがその例として挙げられます.しかしそのやり方は,いわばパッチワーク的というか,その時々に問題となったところだけを少しずつ手を入れるようなやり方だったように思います.その結果として,防災気象情報が「体系的」でなくなって来たのではないかと感じています.

これは私だけの問題意識ではなく,現に気象庁は「防災気象情報の改善に関する検討会」を設置して,防災気象情報のレベル化を軸として,情報体系の整理が提言されたところです.この提言に沿って,1,2年後に防災気象情報の体系が整理される方向が見えてきています.

すなわち,極めて近い将来に防災気象情報はその姿を変えることが予定されている訳です.それを目前にして,「離島の豪雨に対応するための大雨特別警報のあり方見直し」という,極めて局所的な制度改変を行うことは,無駄な手間を増やすだけのように思います.

情報に関わる制度(定義)を改変すれば,それを伝えるメディアの伝え方,説明の仕方も変えなければなりません.伝達するシステム構築、解説する人や主体的に活用する人に対する研修・説明などにもかなりの手間と時間が必要です.情報の内容を変えることはそういう影響だってあります.仮に「いい情報」ができたとしても、それですぐにうまくいくわけではありません.

無論,見えてきた課題を放置しておいて良いということではありません.個々の災害において何があったのか,どのような課題が顕在化したのかを整理しておくことは当然必要です.

今回顕在化した課題は「離島では大雨特別警報が出にくい」ということでしょう.その問題を改善するのであれば,特別警報という制度本体をいじるまでもなく,離島で激しい現象が予想される際には当該市町村に気象台から強く警告する,といった方策の強化の方が効果的だと思います.つまり,情報の内容を改変するのではなく,使い方を変えていくということです.それならば短時間のうちにも対応できる可能性があります.たとえば、すでに一部構築されつつある,市町村長と気象台・国出先機関のホットライン構築の推進強化などは,効果的ではないかとおもいます.

堤防などのハード対策は,いいものを作りさえすればすぐに効果が出ます.しかし、防災情報のようなソフト対策は,受益者である人間の側が動かなければ効果を発揮しません.質的向上がすぐに効果につながらないのがソフト対策です.拙速でなく,冷静な議論が必要だと思います.

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2013年10月21日 (月)

「土砂災害警戒情報の9割以上が空振り」は言い過ぎ

土砂災害警戒情報の9割以上が空振りである,という報道をもとに,オオカミ少年であるという例によっての批判をする向きがあるけど,どうも違和感があります.

「土砂災害警戒情報の9割以上が空振り」という報道は,国交省資料,たとえば http://goo.gl/J9Lqm が元と思います.この資料では確かにその主旨のことが書いてあり,報道が偏向しているとは思わないです.この資料には「土砂災害警戒情報を発表したときに、人および住宅に被害があった土石流またはがけ崩れ等が発生した割合を示す災害発生率は、この4年間の平均で約4%であった」とあります.つまり,かなり大きな被害が出た土砂災害に対する的中率が4%ということ.したがって,道路の法面が崩れたとか,沢から土砂が出て道路や田畑に堆積したといった「災害」は含まれていません.的中率を相当厳しめに定義すると4%,ということです.

先の資料を私が見たのは,気象庁「土砂災害への警戒の呼びかけに関する検討会」の第一回でした.そのとき.的中率4%とはあんまりだと思ったので,私は「土砂災害警戒情報の評価結果は、土砂災害発生の定義が都道府県の委員会で基準を決めたときの定義と比較して厳しくなっているように思える。この結果、基準作成段階で想定している比較的軽微な土砂災害が除かれていて、空振りの数値が多くなっている。土砂災害警戒情報の利用を検討するうえでは、軽微なものも含めた検証も別途行い、より多角的に評価を行うべき。」と発言しました.

また,同検討会の報告書には「このように、市町村等を単位として評価した場合は空振りが多くなるという結果がある一方で、土砂災害警戒情報が広い地域で発表される降雨事例を見ると、多くの場合は対象地域内の何処かの場所で土砂災害が発生している。」との記述もあります.

どうも,土砂災害警戒情報(に限らず各種防災気象情報)に対しては,実態以上に「空振り感」が強いのではないかと思うことがあれます.このことについては今後定量的に検討したいと思うけど,情報利用者側も,過剰に「当てにならない」という思い込みを持たない方がいいのでは,とも思います.

岩手県の土砂災害警戒情報の基準策定には私も関わったので,気になって,運用開始直後は発表地域にぶらぶらと確認に行ったものでした.たしかに「人および住宅に被害」とまではなかなか行かないけど,道路に土砂が出ているくらいのことはちょっと走るだけでも見かけることが多かったと記憶しています.

ちょっとした土砂流出でも,運悪くそこに人がいれば人的被害になることもあります.ちょっとした土砂流出だけなら記録に残らないから,こういうものも「空振り」にされてしまいます.やはり,土砂警が出るくらいの雨は,それなりの雨であるわけで,簡単に「何も起きなかった」と決めつけない方がいいと思います.

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2013年10月20日 (日)

居住地の災害に対する危険性の認知に関するアンケート集計

伊豆大島豪雨災害を経て,土砂災害の危険箇所についての関心が高まっていると思われる.地域での防災を考える上では,まずは居住地の災害に対する危険性を知ることが重要,ということは筆者が以前からよく指摘しているところである.ハザードマップ等の形で危険箇所の公開も進んでいるところだが,なかなかその情報の認知は進んでいない.

今年3月,筆者は「防災気象情報に関するアンケート」を行っている.
http://www.disaster-i.net/notes/130422report.pdf
http://www.disaster-i.net/notes/20130422p.pdf

この回答者は,それぞれ居住地の郵便番号情報を属性として持っている.そこで,郵便番号を元に,居住地が浸水想定区域に含まれるか,また,居住地付近に土石流危険渓流等の土砂災害危険箇所が存在するかを調べ,居住地の洪水,土砂災害にの危険性に対する認識との関係を検討した.郵便番号については,面情報が得られなかったため,住所からアドレスマッチングにより代表点の緯度経度を求め,点情報として用いた.浸水想定区域については,この代表点が浸水想定区域内にある場合を「浸水想定区域内の居住者」と見なした.土砂災害については,代表点を中心とした直径0.5km以内に土石流危険渓流,急傾斜地崩壊危険箇所,地すべり危険箇所などが存在する場合を「土砂災害危険箇所付近の居住者」と見なした.土砂災害警戒区域についての位置情報が得られていないため,検討対象としていない.

3月の調査は盛岡市,静岡市,名古屋市の住民を対象としたが,まず静岡市在住者186人を対象とした.

1
「あなたがお住まいの地区は、次に挙げるような災害に対して安全だと思いますか(大雨・洪水)」に対する回答を,「浸水想定区域内の居住者」と「その他」に分類して集計した結果が上図である.「浸水想定区域内の居住者」と「その他」の間で,「危険」または「やや危険」を選択した回答者の比率にほとんど違いはなく,いずれも3~4割にとどまる.つまり,「浸水想定区域内の居住者」であっても,居住地が浸水に対して危険であることを,危険性の低い地域に比べ特段強く認知していないことになる.

2
「あなたがお住まいの地区は、次に挙げるような災害に対して安全だと思いますか(

がけ崩れ・土石流)」については,「土砂災害危険箇所付近の居住者」が27人と少ないため,あまりはっきりしたことは言えないが,「土砂災害危険箇所付近の居住者」と「その他」の間で,「危険」または「やや危険」を選択した回答者の比率にほとんど違いはなく,その率も低い傾向は,「大雨・洪水」と同様である.

ごく限定的なデータから予察的に行った集計であることには注意が必要であるが,居住地の災害に対する危険性がなかなか認識されていない可能性が示唆されている.

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2013年10月18日 (金)

2013年10月16日伊豆大島豪雨災害についての雑感

2013年10月17日大島町現地踏査写真
http://goo.gl/gV3MWF

今回の大島町での対応に関しての私の雑感.災害発生前に「避難勧告」が出ていなかったこと自体は「よくあること」で、強く批判する気持ちにはなれない.ただ、警報、土砂警に加え、23時台に大島付近に特化した府県気象情報が出て、記録雨が出て、都や気象庁からのホットラインも来て、という状況下で、避難や特に危険な状況であることを告げる情報が一切出ていなかったことは「残念」と言わざるを得ない.

「夜間の(かつ暴風雨のでの)無理な避難は被害を拡大することを恐れた」という認識自体はおかしくない.私自身、各地で強く言っていることでもある.しかし、だから避難にかかわる情報を一切出さないというのは何か違うと思う.自治体側はいろいろな状況を考慮し、ためらい、勧告を出さない、という判断に至った、このことはよい.しかし、何も情報が出ないと、情報を受け取る側に「避難勧告が出ていないのだから役所は安全宣言を出している」と解釈されても仕方がない.情報なしでは、情報を出す側の危機感は伝わらない.

「避難=避難所へ移動」ではないということも最近は強くいわれているところ.だから「避難してください」ではなくて「身の安全を図ってください」というフレーズが使われている.避難所に行くこととに限定せず、身に迫る危険から少しでものがれてください、というのが本来の避難勧告等の意味.

「身の安全確保」の具体的方法は外力の種類や現地の地形等によって話が変わる.具体例の一つとして「建物の二階に退避もあり」もよく言われていて、私も言っている.注意しなければならないのは、これは浸水災害に限定した話だということ.土砂災害では木造家屋は持たないので推奨できない.土砂災害の場合は、土石流等が流下する谷筋や谷の出口から、直角方向の少しでも高所に移動する、というのが切迫状況下での次善(ベストでなくベター)の対応策.

また、避難行動の呼びかけは避難勧告だけではないこともよく認識されてほしいところ.避難勧告のハードルが高いことは確か.しかし、その前段階として避難準備情報を出すとか、「避難所を開けましたよ」という情報を出すだけでも、緊張感は伝えることができる.

実際にはいろいろな事情で避難の呼びかけをためらうということは本当によくわかる.「なぜ避難勧告を出さなかったんだ!」と叫ぶ「市民」は、同じ口で「何もないのに避難勧告なんか出して、休業補償しろ」とか言ったりする.だから、私は単純に行政批判をするのは嫌だ.ただ、避難勧告とは言わないまでも、「早めに何らかの避難の呼びかけ」という取り組み自体は、実際にできている自治体だって少なくないのだから、せめてそのあたりまでは足並みがそろってほしいな、とは思う.

特別警報のやり方の見直しの話が強く出てきている.また、「直近の目立つ事例に引きずられたパッチあて的制度いじり」がはじまるのか、と暗い気持ちになる.でももう仕方ないのかもね.

避難勧告を出す権限を市町村以外のところに、の話も出てきている.しかし、この話は3年ほど前にさんざん議論したところだと思うのだけどな.私はもともと「市町村だけに避難勧告を出す権限を持たせているのは酷だ.何らかの方法で国や県に一部でも委譲したほうがいいのでは」と思っていた.しかし、避難勧告についての議論を聞いて、「避難勧告の権限移譲」は、やる気にない自治体を喜ばせるだけで、むしろ積極的に取り組んでいる自治体をスポイルする弊害の方が大きい、と考えるようになった.

理想論ではあるけど、すべての自治体の防災担当職員のレベルアップが、問題解決の一番確実に方法ではないかと考えている.本学で行っている「ふじのくに防災フェロー養成講座」はそのための試行の一つ.

あえて前向きに考えると、特別警報や避難勧告についての「見直し」が政府筋から強く示唆されていること自体は悪くないかもしれないとも思う.特別警報は避難行動と現実には密接にかかわる制度なのに、避難に関しては権限もノウハウも持たない気象庁に、その検討の責が負わされていたのは歯がゆい思いがしていた.省庁間の連携で特別警報&避難についての議論が行われるのだとすれば、意義はあると思う.ただし、拙速な議論にならないといいな、とは思う.

「避難勧告を出しても避難しない人が少なくない」という現実もある.これはもう制度とは別次元の話だと思う.能動的に避難しないことを選択した人、それはそれぞれの判断で、差支えないのでは、と思う.また、「避難所に行かない=避難していない」ではない、ということも注意が必要.私の調査では、避難所避難者数の数倍単位で、「実質的な意味で避難していたもしくは避難の必要がなかった」人がいる、という結果も断片的だが出ている.

昨日、大島町元町神達地区を見ての印象.集落の建物が根こそぎ流失していた.住家付近が深く侵食されているわけではなく、1m以上など厚く土砂が堆積しているわけでもないけど、建物は基礎を残して無くなっている感じ.神達地区付近でも、土砂は基本的には谷状の地形に沿って流下している.ただし、谷といってももともと深く侵食が進んでいるわけではなく、周囲の尾根部との比高は数m程度か、という印象.これでは「土石流の流下方向から直角に逃げる」といってもかなり難しかっただろう、と暗澹たる気持ちに.

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2013年10月15日 (火)

NHK「特別警報 周知は高齢者ほど遅い傾向」についての当方コメント補足

10月13日放送分のNHKニュースでの当方コメント関係記事と,放送で伝えきれなかった私のコメントを挙げておきます.
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■10月13日放送分
特別警報 周知は高齢者ほど遅い傾向

先月の台風18号による大雨で、気象庁は初めて「特別警報」を発表しましたが、発表の直後に知った人の割合は、年齢が高いほど少なかったことがNHKの調査で分かりました。

NHKは、先月16日、台風18号の大雨で「特別警報」が発表された京都府と滋賀県、福井県の市町村の男女を対象に今月4日から3日間、コンピューターで無作為に発生させた番号に電話をかけるRDDという方法で世論調査を行い、60%余りに当たる1809人から回答を得ました。
それによりますと、当時、「特別警報が出たことを知っていた」と答えた人は69%で、「知らなかった」の25%を大きく上回りました。
「知っていた」という人のうち、午前5時5分の「特別警報」の発表からおよそ1時間後に当たる「午前6時ごろまで」に知ったと答えた人の割合は、▽20代から30代が49%、▽40代から50代が48%とほぼ半数に上りましたが、▽60歳以上では34%にとどまり、年代が高くなるにつれて少なくなりました。
一方、「特別警報」を何で知ったかを尋ねたところ、▽20代から30代では「防災関連のメール」が45%で最も多かったのに対し、▽60歳以上では「テレビ」が62%で最も多く、「メール」は15%でした。
これについて災害時の情報伝達に詳しい、静岡大学の牛山素行教授は「若い世代はメールで『特別警報』を認識した割合が高かったが、高齢者はこうしたメディアを活用していなかったために認識が遅れた傾向があるのではないか。1つの手段に依存するのではなく、高齢者にも迅速に伝わる複数の伝達手段を用意する必要がある」と話しています。
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このNHKの調査では、特別警報という情報自体の認知率は高齢者の方が高いのに、発表当日に発表されたことを覚知した率は高齢者の方が低く、覚知時刻も遅いという傾向が確認されました.一方、特別警報を覚知した情報源は高齢者は圧倒的にテレビだが、若年層はテレビとメールが半々くらい、という傾向でした.高齢者の特別警報覚知率が低く遅いことと、情報源の相違は、直接関係すると断言はできないが、一つの説明にはなりうると考えました.

IT系メディアをむやみに礼賛するつもりはありませんが、警報的情報の伝達手段として、メール等(特にエリアメール)の有効性がじわじわと高まっている可能性はあるように思います.繰り返すけど、礼賛はしません.いろいろな情報伝達手段の一つとして有効だ、という話です.

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NHK「「特別警報で何もせず」が7割」についての当方コメント補足

10月12日放送分のNHKニュースでの当方コメント関係記事と,放送で伝えきれなかった私のコメントを挙げておきます.
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■10月12日放送分
「特別警報で何もせず」が7割

先月の台風18号による大雨で初めて「特別警報」が発表された地域で、人々がどう行動していたのかNHKが調査した結果、「特に何もしなかった」という人が7割に上ることが分かりました。専門家は「地域の危険性を知り、いざという時にどう行動すべきか、確認しておくことが重要だ」と指摘しています。

NHKは先月16日、台風18号の大雨で「特別警報」が発表された京都府と滋賀県、福井県の市町村の男女を対象に今月4日から3日間、コンピューターで無作為に発生させた番号に電話をかけるRDDという方法で世論調査を行い、60%余りに当たる1809人から回答を得ました。
それによりますと、当時「特別警報が出たことを知っていた」と答えた人は69%で「知らなかった」の25%を大きく上回りました。
「特別警報」を知ってどう行動したか聞いたところ▽「すでに避難していた」と答えた人と▽「避難した」という人がそれぞれ1%▽「自宅で、より安全と思う場所に移動した」と答えた人が18%だったのに対して▽「特に何もしなかった」という人は70%に上りました。
「何もしなかった」という人にその理由を尋ねたところ▽「自分の地域は安全だと思ったから」が70%で最も多く▽「外に出るのは危険だと思ったから」が16%▽「周りの人が避難しなかったから」が8%▽「どうしたらよいか分からなかったから」が4%でした。
災害時の情報伝達に詳しい静岡大学の牛山素行教授は「特別警報が出ている状況では身の安全の確保が必要で全く何もしないのは適切ではない。どういう災害が起こりうるか十分理解できていない場合もあるので、日頃から地域の危険性を認識して、いざという時どうしたらいいか確認しておくことが重要だ」と話しています。
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今回の特別警報に関するNHKの調査は、企画段階にはかかわっていないので調べ方にちょっと?,なところもあります.全体にびっくりするような結果はなく、なるほどこんなものか、という感じ.意義がないということではなく、常識的な結果だったということです.

この調査では,自宅内での退避も含めるという、広めに「対応行動」をとって質問していますが,それでも自分の居住地に避難勧告等が出たと認知した人の6割は何も行動していない.まあこんなものかとも思いますが,原則論としては「適切とは言えない」というところでしょう.ただ、回答者の居住地に関する情報がほとんどないので、「なにもしなかった」が本当に「適切でない」と言えるかどうかは難しいところです.

「特別警報が出たのに何も対応しないのは適切ではない」は原則論であり,コメントとしては重要でない部分です.重要なのは「どういう災害が起こりうるか十分理解できていない場合もあるので、日頃から地域の危険性を認識して」の方です.つまり、「自分のところは安全なので何も対応しなかった」が一概にいけないということではありません.居住地の災害特性に無頓着なまま根拠もなく「安全」と思い込んでいるのであればまずい、ということです.

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警報になりそうな時

台風のように,先が読みやすい現象の場合,「今は注意報だけどいつごろまでに警報になりそうだよ」という情報が出されるようになっている.「警報になりそうな時は事前に知らせてほしい」と災害後に上から目線で抜かされる方々は,目を見開いてこの事実を見てほしい.

以下に,2013年台風26号接近時の注意報の一例を挙げる.
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平成25年10月15日11時34分 静岡地方気象台発表

静岡県の注意警戒事項
 伊豆、東部では、低い土地の浸水や河川の増水に注意してください。静岡県では、強風や高波、竜巻などの激しい突風、落雷に注意してください。

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小山町 [発表]大雨,雷,洪水注意報 
 特記事項 浸水注意 
      15日夜のはじめ頃までに大雨警報(浸水害)に切り替える可能性がある
      15日夜のはじめ頃までに洪水警報に切り替える可能性がある
 浸水 警戒期間 15日夜のはじめ頃から 16日朝まで
   注意期間 15日昼過ぎから 16日朝まで
   1時間最大雨量 80ミリ
 雷 注意期間 15日夕方から 16日朝まで
 洪水 警戒期間 15日夜のはじめ頃から 16日朝まで
   注意期間 15日昼過ぎから 16日朝まで
 付加事項 竜巻 ひょう

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平成25年10月15日11時34分 静岡地方気象台発表

静岡県の注意警戒事項
 伊豆、東部では、低い土地の浸水や河川の増水に注意してください。静岡県では、強風や高波、竜巻などの激しい突風、落雷に注意してください。

===================================
静岡市南部 [発表]雷注意報 [継続]強風,波浪注意報 
 特記事項 16日未明までに暴風警報に切り替える可能性がある
      16日未明までに波浪警報に切り替える可能性がある
 雷 注意期間 15日夕方から 16日朝まで
 風 警戒期間 16日未明から 16日朝まで
   注意期間 15日昼過ぎから 16日昼前にかけて 以後も続く
   北東の風のち北西の風
   陸上 最大風速 20メートル
   海上 最大風速 30メートル
 波 警戒期間 16日未明から 16日昼前にかけて 以後も続く
   注意期間 16日昼前にかけて 以後も続く
   ピークは16日明け方
   波高 10メートル
 付加事項 竜巻 ひょう うねり

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