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2015年7月12日 (日)

ハード防災対策とソフト防災対策

 防災対策には「ハード対策」と「ソフト対策」があり,両者は根本的に異なる性質を持っていることを理解することも,きわめて重要である.ハード対策は,英語でstructural measuresと言われるように,「なんらかの構造物による被害軽減手法」ととらえることができる.たとえば,ダム,堤防,防潮堤,耐震補強などが挙げられる.いっぽうソフト対策は,英語ではnon-structural measuresであり,「構造物によらない被害軽減手法」といえる.たとえば,土地利用規制,耐震基準,保険,観測システム,情報システム,ハザードマップ,防災教育,訓練,避難システムなど,さまざまな例が挙げられる.
 
 日本においては,戦後復興期から阪神・淡路大震災頃までの間,防災対策は,おおむねハード対策を中心に考えられてきたといってよい.しかし,ハード対策には次のような問題がある.
  • 一般的に,多くの費用が必要.
  • 多額の費用を投じて整備しても,いつ必要になるかわからない(結局一度も役立つことなく耐用年数を迎える場合もある).
  • 「計画を超える規模の現象」(計画超過外力)には耐えられない.
  • 人間活動の拡大に伴い,対策を実施すべき「危険箇所」が増加し,整備が追いつかない.
 すなわち,ハード対策だけでは限界があるという認識が,1995年頃以降しだいに高まってきた.それにともなって期待が高まってきたのがソフト対策である.ことに,住民を巻き込んだ取り組みに関心が持たれている.
 
 たとえば,平成17年版防災白書(A4版333ページ)では,「序章 迫り来る巨大地震と「備え」を実践する国民運動の展開へ」という26ページの記述があり,その内容は,数ページほど耐震補強に関する記述があるほかは,ほとんどが,ハザードマップ,避難計画,防災まちづくりなど,ソフト対策に分類される内容になっている.本文中にも「第3章 国民の防災活動」という21ページにわたる記述がある.比較のため,平成6年版防災白書(A5版,本文575ページ)をみると,住民にかかわるソフト対策関係の記述としては,「災害時のボランティア活動」と「企業の防災対策と職場での防災活動」という,合わせて10ページほどの節があるのみで,記載されている情報量は比較にならない.
 
 このように,期待の高まっているソフト対策だが,ハード対策とソフト対策の間には決定的な違いがあり,ソフト対策を計画,推進していく上では,この違いを充分理解することが必要である.
 
 ハード対策の諸技術は,設置したり,性能を向上させたりすれば即減災効果を発揮することができた.たとえば,治水ダムは,工事が完了すれば,かりに完工式を行った夕方に豪雨に見舞われたとしても,計画どおりの洪水調節を行えるであろう.いっぽう,ソフト対策の諸技術は,設置・性能向上をしただけでは,直接は減災につながらない.そのソフト対策技術が,人(利用者)に理解され,利用されて初めて効果を発揮すると考えられる.たとえば,「管内の雨量観測所や水位観測所の観測値をインターネットで住民にリアルタイムに公開する『防災情報システム』」が納品され,完工式が行われたとしても,それだけでは,おそらくその夕方に豪雨に見舞われた場合,何の役にも立たない.そのシステムが完成したことを利用者が認識し,情報の読み方を理解し,適切な判断をして避難をすることによってはじめて効果を発揮する.
 
 ハード対策とソフト対策は,設計・施工→システム完成というところまでは共通だが,ハード対策はその後すぐに機能発揮できるのに対して,ソフト対策の場合はその後に「利用者による理解・利用」という,ハード対策にはなかったプロセスが,1段階多く存在しているのである.

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図 ハード対策とソフト対策の違い
 
 ハード対策全盛時代において,災害の教訓を生かすということは,ハード対策施設を増設したり,新技術による施設性能の改善を図ったりすることといっても過言ではなかった.ソフト対策において,新たな情報技術による防災情報システムの開発や,防災情報の質的改善,すなわち「使いやすい防災情報の整備」は,ハード対策における施設性能の改善や,施設増設にあたると考えられ,これはすでに積極的に取り組まれているといっていい.しかし,利用者の理解・利用の改善,すなわち「防災情報を使うための仕組み作り」については,まだ充分取り組まれていないように思われる.
 
 また,一般にソフト対策の「計画想定外力」は明確になっていないことが多い.しかし,ソフト対策もけっして万能ではなく,必ず限界が存在する.ソフト対策の限界にも注意を向けていくことも重要である.
 
 ハード対策とソフト対策は,その効果の現れ方にも相違がある.まず,人的被害については,予測技術,警報制度,その伝達システム,といった災害情報に代表される「ソフト対策」が完全に機能すれば,被害を受けうる人が避難して難を免れるという形で効果を発揮しそうである.経済的被害については,たとえば浸水域に所在していた車を高所に移動させることによって損失を免れるといった効果が考えられるが,移動可能な財物は限られるし,時間的余裕がないことも考えると,特に短期的効果は限定的だろう.構造物に至っては,そもそも基本的に移動が不可能で,短期的効果はほぼ期待できない.土地利用規制や建築基準など,長期的な効果はあり得る.
 
 一方,ハード対策は,人的被害,経済的被害,構造物被害のすべてに対して効果を発揮することが期待できる.計画規模より大きな外力に対しては効果が発揮できない場合があるが,それはソフト対策においても同様である.少し考えてみれば当たり前のことであるが,ソフト対策は主として人的被害の軽減に効果が期待される対策である.ソフト対策はハード対策を代替するものではなく,相互に補完しあうものである.

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図 ハード対策とソフト対策の効果の違い
 
※牛山素行「豪雨の災害情報学」に加筆修正

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